人民直击：电子烟应该怎么管？

　　■世界卫生组织官员明确指出，宣称“电子烟的危害相比卷烟要低”是断章取义、混淆视听，目前仍没有确切证据来量化电子烟风险水平。电子烟行业用“低害说”挑战监管，会对控烟带来诸多不良影响，可能破坏现有的控烟工作。

　　■目前我国对于电子烟的监管，主要以地方性法规和行业团体标准为主。专家指出，电子烟作为一种新生事物，其监管颇为复杂，需要食品药品监管、市场监管等多个部门共同参与。

　　■在全球195个世界卫生组织成员国中，含有尼古丁的电子烟在30个国家中受到禁止，在65个国家中受到管制。其中，29个国家将其作为医疗产品进行管制，18个国家作为烟草制品进行管制，31个国家作为消费产品进行管制，有些国家综合采用以上管制措施。

　　7月22日，国家卫生健康委员会表示，正会同有关部门开展电子烟监管的研究，计划通过立法的方式对电子烟进行监管。在此前的6月3日，国家标准化管理委员会官方网站显示，电子烟强制性国家标准的项目进度已进入“正在批准”阶段。

　　人民网近日调查发现，在全国性监管法规和国家行业监管标准即将出台的情况下，社会大众与电子烟行业人士，均期待着明确的监管行动。

　　但截至目前，在如何推进电子烟监管的话题上，国内外仍存在许多争议。市场上繁杂的电子烟品类，如何区分、如何监管？电子烟究竟是有害还是无害？是否有确切证据表明其比卷烟更健康？以上种种问题，都亟待讨论和厘清。

　　认知误区：电子烟的危害小于卷烟？

　　目前市面上传播的电子烟装置，主要分为加热烟草和加热烟液两种，由于外形较为相像，一般均称作“电子烟”。但实际上，这样的划分并不准确。

《2019世卫组织全球烟草流行报告》。 网页截图

　　记者查阅世界卫生组织2019年7月26日发布的《2019世卫组织全球烟草流行报告》发现，报告将业界俗称的“电子烟装置”进行了分类：一类被称作加热烟草制品，通过烘烤加热烟草（而非直接燃烧烟草）的方式产生烟雾；另一类被称作电子尼古丁传送系统，在市面上又称为“雾化型电子烟”，通过加热烟液产生气溶胶以供使用，这也是目前我国市场上主流的电子烟产品。

　　对于电子烟的危害，社会上还存在一些似是而非的辩驳。

　　不少电子烟行业人士认为，电子烟“不释放焦油”，对人体危害相对卷烟较小。在他们看来，电子烟的传播推广对控烟有帮助，国内舆论对电子烟的态度未免过于苛刻。他们还引用世界卫生组织《2019全球烟草流行报告》的片段指出，电子烟的危害相比卷烟要低。

　　“这种观点是断章取义。”世界卫生组织烟草控制技术官员印曦日前接受人民网记者采访时对此作出批驳。

　　印曦指出，世界卫生组织《2019全球烟草流行报告》中所表达的是，基于目前为止得到的证据，电子烟释放的有害物质可能会比卷烟低，但是目前仍没有确切证据来量化其风险水平。“这并不等同于电子烟对人体的危害要低。宣称电子烟相比卷烟对人体的低害性，这在科学上是缺乏依据的。”

　　首都医科大学肺癌诊疗中心主任支修益也认为，电子烟行业人士的相关观点“存在严重误区”。

　　支修益介绍，医学界在评估烟草的致病情况时，需要将烟民每天吸烟的支数和吸烟的烟龄（年数）纳入考量。目前电子烟上市时间短、种类多、添加物质各异，现有电子烟致病的数据尚不充足，医学界还需要收集更多数据，才能对电子烟和卷烟的危害性进行科学系统的比较评价。

　　中国疾控中心研究员吴宜群也指出，不能以电子烟“不释放焦油”等作为证明电子烟“危害比卷烟小”的依据。“电子烟释放的物质里，含有有毒甚至致癌物；而且，目前市场上电子烟品种成百上千，尼古丁添加量缺乏标准，香料、添加剂五花八门，无法定性定量地与卷烟进行比较。”　

　　印曦指出，目前，电子烟业界在宣传过程中存在一些混淆视听的行为，用“减少危害”“降低风险”等词句，让人们对电子烟是否有害感到困惑，并对监管提出了挑战。

　　“世卫组织认为，电子烟对人体无疑有害。”印曦表示，关于电子烟，有几点内容必须澄清：“首先，电子烟本身对人体就具有危害性；第二，电子烟会对不使用电子烟的人带来不良影响，让未成年人、孕妇等本来不使用电子烟或卷烟的人，吸入电子烟释放的有害物质；第三，现有科学证据尚不能证明电子烟可以帮助吸烟者戒烟；第四，电子烟可能成为年轻人尝试卷烟的‘通道’，让更多年轻人成为烟民，破坏现有的控烟工作。”

　　监管现状：国家标准和全国性管理法规尚未出台

　　目前，我国对于电子烟的监管，主要以地方性法规和行业团体标准为主。

　　在电子烟的主要生产地深圳，地方政府一方面将电子烟纳入控烟范围，同时也在推进电子烟地方标准的实施。

　　2016年1月，深圳地方标准《电子烟雾化液产品通用技术要求》开始实施，其中对电子烟雾化液的技术要求、检验规则、标识包装等作出规定，深圳电子烟液的生产自此有了可以遵循的指导性标准。

　　在行业团体标准方面，中国电子商会电子烟行业委员会制订了《电子烟雾化器具产品通用规范》《电子烟雾化液规范》两套团体标准，也在2017年12月实施。

　　但从全国范围来看，对电子烟相关产品的监管还存在一些不确定性。

　　《中华人民共和国烟草专卖法》并未直接涉及电子烟产品。在全国已公开文件范围内，目前仅有一份《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》直接涉及电子烟管理。

　　对于加热烟草制品，国内的监管口径相对明确。

　　2017年，国家烟草专卖局制定下发《关于开展新型卷烟产品鉴别检验工作的通知》，将加热烟草制品纳入卷烟鉴别检验目录。

　　北京君合律师事务所蒋文俊等人的法律研究也显示，从国家烟草专卖局文件以及各地的司法案例来看，加热烟草制品因符合卷烟的特征，在实践中被纳入《中华人民共和国烟草专卖法》中烟草专卖品的管理范围之内。

　　但对于目前占据市场主流地位的雾化型电子烟，如何定性，如何分类，由谁监管？国家标准和全国性监管法规正在制定中，这些问题的答案暂时还不明确。

　　北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新指出，电子烟作为一种新生事物，其监管颇为复杂，可能至少需要涉及食品药品监管、市场监管等多个部门。

　　“电子烟烟具，很大程度上可归属于电子产品；而用户使用电子烟的过程，是将蒸汽吸入口肺，直接影响到用户健康，这又与食品药品监管和卫生部门密切相关。目前多数烟液中的尼古丁是从烟叶中提取，因此含尼古丁烟液在一定程度上具有某种烟草制品的属性；但合成尼古丁技术的发展，可能又会改变这一属性。”徐晓新表示。

　　他山之石：全球65个国家出台电子烟管制措施

　　在国内监管法规尚不明确的情况下，境外一些国家和地区的电子烟监管已经初步形成体系，值得中国参考和借鉴。

　　根据世界卫生组织在2018年第八届《烟草控制框架公约》缔约方会议上的报告，在全球195个世界卫生组织成员国中，含有尼古丁的电子烟在30个国家中受到禁止，在65个国家中受到管制。其中，29个国家将其作为医疗产品进行管制，18个国家作为烟草制品进行管制，31个国家作为消费产品进行管制，有些国家综合采用以上管制措施。

　　一些国家对电子烟的身份问题进行了明确。例如，2016年5月20日起，欧盟开始实施《烟草制品指令》修正案，将电子烟分成了新型烟草制品、药品或医疗设备、一般消费品三类，进行分类管理。其中，宣称戒烟等医疗效果的电子烟，被列入药品或医疗设备管制；含烟草提取物的电子烟，则纳入新型烟草制品管制，除非生产商选择作为药品管制；对不含烟草提取物的电子烟，则作为一般消费品，未实施专门管制。

　　在欧盟国家，被纳入新型烟草制品的电子烟，还需要达到一系列质量和安全标准。例如，电子烟液尼古丁含量最高不得超过20毫克/毫升；同等适用欧盟关于禁止烟草制品广告的规定；一次性使用的烟芯中，烟液容积不得超过2毫升，单独销售的电子烟液容积不得超过10毫升等。

　　而在美国，对电子烟的立法则更加侧重于整治青少年滥用电子烟的乱象。

　　2016年8月，美国食品药品监督管理局通过法案，将电子烟作为烟草代用品纳入联邦监管。监管措施包括：禁止销售烟草给18岁以下的青少年（无论个人还是网上零售商）、必须通过带照片的证件核实购买者年龄、自动贩卖机禁止销售烟草产品（除非是仅向成人售卖的贩卖机）、禁止发放免费电子烟样品等。这一法案还确定了电子烟产品上市许可制度和一系列的审查授权制度。

　　在日本、澳大利亚、马来西亚等国，电子烟则被列入了禁售范围。在日本，含有尼古丁烟液的电子烟产品在全国禁售，除非获得药品许可；不含尼古丁的电子烟产品，则可以作为消费品合法销售。在电子烟标签和广告等领域，日本没有专门立法，但供应商必须遵守制药或消费品的规则。

　　各方呼吁：希望尽快制定更加明确的监管政策

　　记者在采访中发现，无论是电子烟企业还是控烟组织，各方都希望国家能尽快出台更加明确的电子烟监管政策，但关注的侧重点各有不同。

　　“目前，电子烟企业多数执行的是企业标准、行业团体标准、地方标准或出口国的标准要求。”敖伟诺表示，国际上普遍认为，中国在电子烟标准制订实施上还处于起步阶段，话语权不足。一些欧美国家借机加大产品技术要求、增加检测项目、提高技术准入门槛，对我国电子烟产品出口带来不利影响。

　　根据中国电子商会电子烟行业委员会对数十家企业的调查，73%的企业认为，标准检测应当是电子烟相关法律法规的关注对象；86%的企业对国家在健全和完善政策扶持体系、加大政策宣传解读力度方面抱有迫切希望。

　　“我们建议将监管政策具体落实到产品生产、产品质量、产品包装、营销宣传、销售渠道、产品使用、产品知识产权保护等方面。我们期待电子烟国家标准早日出台，促进行业规范化、标准化、明确化发展。”电子烟企业新宜康公司总经理李建伟表示。

　　公益组织也认为中国电子烟监管行动迫在眉睫，但主要着眼于减少含尼古丁电子烟在人群中的滥用，以及降低潜在的健康威胁。

　　“尽管与电子尼古丁传送系统相关的具体风险水平还没有最终结论，但电子尼古丁传送系统无疑是有害的，因此应当受到监管。”世界卫生组织在《2019年全球流行烟草报告》中表示。

　　世界卫生组织建议，各国政府在针对电子烟进行管制时，应牢记四方面目标：阻止向非吸烟者、孕妇和青少年促销电子烟；尽量降低对电子烟使用者和非使用者的健康风险；禁止对电子烟使用未经证实的健康宣传说词；保护控烟工作不受商业及其他既得利益的影响。

　　“电子烟是我们目前控烟工作的‘死角’。”支修益认为，更多健康工作者应就电子烟问题发声，政府部门应对电子烟广告及公众场所使用电子烟等予以禁止或限制，并在电子烟包装上标明各种添加物及“吸烟有害健康”等。

　　徐晓新则指出，由于电子烟问题的复杂性，电子烟监管不能仅靠单个部门来推动，需要规划设计好完整的监管框架。“电子烟监管涉及到不同维度，如最低年龄限制、烟具产品标准、烟液产品标准和成分标识、电子烟广告促销行为、电子烟税收制度等。因此，有必要建立起一个分工明确的多部门系统监管体系。”

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